城轨投资在基础设施中所占比重的与日俱增，造价管理者，应尽快掌握城轨技术和造价管理方法，使其在投资资源有限的条件下，最大限度地发挥其投资、环境、 社会和国民经济效益。为项目实施做好“投资、质量和工期三控制，合同、安全、信息三管理和组织协调”工作奠定坚实的基础。其管理依据主要是：建标 【2008】57号文《城市轨道交通工程项目建设标准》(以下简称“57号文”)，其明确要求：“在城市轨道交通项目的审批、设计和建设过程中，要严格遵守国家关于严格控制建设标准，进一步降低工程造价的相关要求，认真执行本建设标准，坚决控制工程造价”。
1 城轨工程各阶段造价管理中存在的主要问题
目前，在预可和可研阶段，尚无针对城轨项目特点的“预估算和估算编制办法”，虽然有建标【2007】164号文《市政工程投资估算编制办法》，但其主要是针对市政工程，在用于城轨项目时，其可操作性较差。
在初设和施工图阶段，虽然有建标【2006】279号文《城市轨道交通工 程设计概预算编制办法》(以下简称“编制办法”)和建标【2008】193号文《城市轨道交通工程预算定额》(以下简称“预算定额”)和建标【2011】 99号文《城市轨道交通工程概算定额》(以下简称“概算定额”)，但“编制办法”中的建设单位管理费、运营筹备费、工程保险费等计费基数和费率，各城市各 项目执行标准不统一。“预算定额”由于没有带价、没有费用定额和与之配套的相应软件，使某些城市又重新编制单位估价表和与之配套的费用定额和相应的软件，且“预算定额”和“概算定额”与“编制办法”有些脱节，较难配套使用。
总之，在城轨建设全过程造价管理中各阶段普遍存在着计价标准不统一，其他费用中的各项费用不一致，计费基数和费率不相同，征地拆迁、管线切改、交通疏解等前期费用越来越高，非常难以控制等问题。
2 城轨工程各阶段造价管理方法的分析和探讨
为充分发挥投资效益和搞好造价管理，必须认真分析查找各阶段影响投资的主要原因和制定造价管理措施。其管理目标是：造价管理应以工程项目整体效益为核 心，围绕工程管理总体目标来展开，即：以合理的技术方案为基础，以保证项目建设总工期为前提，使总预算严格控制在批准的总概算范围内。
总预算必须严格控制。在不突破总概算的前提下控制投资额，提高投资的社会效益和经济效益。
在一定投资限额条件下，为满足质量及功能要求，使项目达到所预期的建设目标，是业主进行造价管理的一项重要工作。因此业主应根据投资控制的设计限额，要求设计方在初设审查的基础上稳定施工图方案，控制工程规模和标准，使总预算不突破总概算。
2.1 项目建议书(或预可)阶段的造价管理
项目建议书(或预可)主要是围绕项目建设的必要性进行分析研究。
项目建议书(或预可)是项目立项的主要文件，造价管理者应重点审查项目建议书(或预可)的预估算。其编制原则是否正确，采用的编制依据、定额等是否符合 国家、行业和省(市)地方有关造价管理的相关法律、法规，绝不能有高估冒算、指标异常偏高或偏低等情况的发生。严格把好预估算总额宏观控制这一关，为政府 宏观掌控投资，做出正确决策提供科学依据。
2.2 可研和总体设计阶段的造价管理
可行主要是在满足技术经济条件下，围绕项目建设的可行性进行分析和论证，必要时还需对项目建设的必要性进一步分析和论证，为国家有关政府部门进行项目决策立项提供科学依据。
可研经国家批复后是建设项目规模和投资控制的依据，是编制初设概算的和进行项目经济评价的依据，并为项目融资决策提供基础。
可研和总体设计阶段严格控制总估算不超过总预估算的15%。可研阶段重点是研究项目的可行性和必要性;总体设计是项目设计的主要依据，应根据可行性研 究，由总体设计单位或总包单位在正式开展初步设计前编制，其内容和深度主要是稳定方案，提出工程项目设计的总体设想、总体设计方案和总体设计原则等，为正 式开展初步设计制定设计依据和做好设计基础工作。
2.3 初步设计阶段的造价管理
严格控制初步设计总概算不超过总估 算的10%。初步设计文件是项目建设的主要依据，应根据批准的可研报告(或总体设计)进行编制。其内容和深度主要包括：解决各项工程设计原则、设计方案和 技术问题;提出工程数量、主要设备清单、主要材料数量、征地及拆迁、交通疏解和管线切改数量、工程筹划设计及总概算。初步设计文件经审查、修改批准后，作 为控制项目建设总规模和总投资的依据，其应满足工程招标、设备采购、征地拆迁、管线切改和交通疏解等施工准备的需要。初步设计概算(静态)与批复的投资估 算(静态)差额不应大于10%。
2.4 招投标阶段的造价管理
2.4.1 审核招标文件是否符合初步设计的批复意见、有关内容是否有变化、根据变化提出修改意见，并全面审查招标文件。
2.4.2 招标文件深度是否达到业主要求，标段划分是否和业主要求一致，工程量清单项目是否齐全、准确、项目特征描述是否清晰，工程数量计算是否准 确，设备选型、规格是否合理，设备清单是否齐全、准确，甲供、甲控材料、设备数量及单价是否正确，评标办法、分值分配权重、降造系数、包干费和评标报价分 值的计算方法是否恰当合理。
2.5 施工图阶段的造价管理
施工图设计文件是工程实施的依据，应根据已审批的初步设计和补充勘察及详细地质勘探资料编制，为施工提供需要的图表和必要的设计说明，详细说明施工时应注意的具体事项和要求，并根据需要编制总预算。
国家对城轨项目的可研报告批复后，项目的初步设计将会很快审查并予以批复，同时应上报该项目的开工建设报告，经批准后，建设项目进入实施阶段。
2.6 工程实施阶段的造价管理
项目的实施，是投资控制和管理的重要环节，一般来说应组建项目建设管理单位，负责项目的建设管理，保证质量，控制和管理投资，按时竣工验收，直至交付运营。
实施阶段的造价管理重点是对施工方的管理。施工方的工作直接决定项目建设的投资、质量和工期。为管理好投资，需要抓好以下几方面的工作：
2.6.1 严格执行招投标制，择优选择施工队伍
在施工前，一定要严格执行国家颁布的招投标法，择优选择施工队伍。采取有效措施，坚决克服在招投标中各种不正当行为，发现问题，必须严肃查处。
要认真审查施工单位编制的经优化的网络图，认真做好施工队伍工程筹划设计方案的论证工作。对施工方案要从技术上、经济上进行分析对比，从中选出最能合理利用人力、物力和财力等资源的方案。
2.6.2 健全设计变更审批制度、严格控制设计变更
设计变更之前，必须阐述变更原因，且其变更理由必须充分、合理，并应进行工程数量及投资增减原因分析，尚需经原设计单位同意;如变更后投资突破总概算，必须报经原审批部门审查同意，进行概算调整。
做好设计预算和工程量清单的审查工作，严格控制设计变更。工程建设过程中因各种客观原因所发生的设计变更，由建设管理单位制定《设计变更管理办法》，规范此类设计行为，明确设计变更的原因、种类、责任的认定和费用处理原则。
2.6.3 严把工程结算关
工程结算将决定建设项目的工程成本，最终决定工程投资。但目前，施工方在提交的工程结算中存在着多算工程量，高套定额和高估冒算等现象。据调查，目前施 工方提交的工程结算通过有资质的工程咨询单位或有经验的建设管理单位审核，一般都能降低投资。因此，要求施工单位一定要实事求是，严格按规定编制结算。
2.6.4 完善隐蔽工程现场签证手续
隐蔽工程是随施工过程的进展而发生，工程结算时较难掌握。隐蔽工程占工程造价的比重较大。由于建成后隐蔽工程就不能看到，如缺乏完备的现场签证手续，势 必增加工程结算的难度。因此，一定要制定完备的隐蔽工程现场签证制度，认真做好隐蔽工程验收记录，严格管理和控制施工现场的每一项隐蔽工程签证，以有效签 证后的隐蔽工程量来作为编制结算的依据。
2.6.5 认真贯彻执行工程建设监理制度
对工程施工和设备监造进行监理， 是督促施工方和设备供应商按合同办事，并是对建设工程实行“三控制、三管理和一协调”目标控制的有效方式。要认真选择监理单位，建立行之有效的监理制度。 特别是负责造价管理的监理人员一定要提高责任心，现场监理人员要做到“旁站监理，跟踪检查”，及时发现和纠正施工中发生的问题，对工程监理中的失职行为要 严肃查处。
2.6.6 严格执行项目结算程序
项目结算应以建设管理单位和施工方签订的《施工合同》为依据，根据经监 理工程师审核并经总监理工程师签字和建设管理单位批准的已完工程数量，进行项目结算。在项目结算前期，建设管理单位从支付起扣点开始，在项目结算时按规定 逐月从结算金额中开始扣回备料款，直至将备料款全部扣完为止。在项目结算时建设管理单位尚应扣留施工方5%的质保金，直至保修期满，再将质保金返还施工 方。
2.7 项目后评价
在历经多年的全国城轨建设中，仅有少数城轨项目，在正式运营一年后，委托中咨公司进行了项目 后评价。项目后评价涉及的内容十分广泛，主要是对项目建成运营后，评价其整个建设过程中各阶段、各环节、各专业(特别是设计)的经济合理性。对项目实施是 否符合规划、是否符合国家相关政策、法律和法规等做出客观评价，并最终提交项目后评价报告，得出评价结论。
3 加强工程造价管理的措施与建议
随着城轨建设的发展，全国各大中城市在轨道交通建设和运营中均积累了十分丰富的经验，城轨建设理念在不断创新和拓展。特别是“国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知”(国办发【2003】81号)文件的颁布，对项目的建设规划和建设条件提出了新的要求。
总结多年来在城轨工程前期研究和后期设计、施工、运营中的问题和经验，应坚持以人为本，以安全、节约、环保为指导，以充分发挥投资效益为根本，以做好造价管理为宗旨的原则。现对加强造价管理工作提出如下措施和建议：
3.1 建立独立的城轨造价管理体系
随着各大中城市纷纷建设城轨项目的实际情况，且投资数额巨大，在国民经济中所占的投资比例也越来越大，为系统、有效、完整和动态的管理好城轨工程的造价管理工作，应建立独立的城轨造价管理体系。
3.2 补充、修改和完善城轨有关造价计价标准、依据等体系文件的编制工作
为有效进行城轨造价管理工作，提高投资效益，为国家有关政府部门提供科学决策依据和实施过程中对各阶段投资进行有效管理，应建立、建全有关城轨的计价标 准、计价依据等相关文件;应编制和颁布《城轨预可、可性研和设计文件编制办法》、《城轨预(估)算编制办法》、修改、完善《城轨概预算编制办法》和《城轨 预算定额》等。
3.3 加强城轨造价的动态管理工作
随着城轨工程的不断发展，新工艺、新材料、新设备和新工法不断出现，有关造价管理的相关文件也在不断编制、颁布、修改和完善，其政策性和时效性非常强，是一个动态管理的过程，所以，要加强城轨有关计价标准和依据的动态管理工作。
3.4 加强城轨有关造价管理的调研工作
城轨建设具有多种管理模式，对各种不同管理模式对工程造价的影响应进行调研。另应对建设单位管理费、运营筹备费、工程保险费等费用、计费基数和费率进行调研，以规范和统一其计价标准。
3.5 规范城轨设计、施工、监理等招投标活动
招投标活动也是进行造价管理的重要一环，应针对城轨特点，有针对性的编制和颁布有关设计、施工、监理等招投标活动的相关管理文件或法律、法规性文件。
3.6 加强城轨施工过程中各种行为规范的管理工作
城轨施工过程中各种行为对投资的影响、控制和管理更为复杂化和多元化，所以，应针对城轨所具有的与市政工程不同的特点，并借鉴铁路系统较为成熟的经验，编制和颁布有关《城轨变更设计管理办法》、《城轨投资控制和管理办法》、《城轨结算、竣工决算管理办法》等。
3.7 全面提高城轨造价管理水平
投资控制和造价管理是一门综合性的学科。它以国家有关工程建设的方针、政策作为规范准则，涉及和运用其它技术经济学科的成果。是一项政策性、技术性、经 济性、实践性和时效性都很强的工作。因此，造价管理者除应对本专业知识有深入的了解和理解外，尚应对项目设计内容、设计过程、施工技术、项目管理、经济法 律法规等作全面的了解,并应有丰富的实践经验，融技术与经济知识于一体。
为充分发挥城轨项目投资效益，造价管理工作就显得十分重要，必 须全方位提高其管理水平。造价管理是一项极其复杂的工作，不仅仅是靠理论，而更多的则是靠来自于造价管理者自身的素质和实践经验，尤其是在我国城轨建设迅 速而有序发展的今天，从国家利益、国家经济核算及发展等方面，都充分证明造价管理是工程建设管理工作中最重要的环节之一。作为造价管理者，对工程管理的好 坏直接影响项目竣工后的经营效果，而对于建设管理者来说，则是取得一项合格的建设产品，最大限度地节约建设资金，使投资更大的发挥其整体效益的有效手段。
4 结束语
综上所述，要真正做好工程造价管理工作，首先是各级领导必须对此予以高度重视，加强人员培训;其次是造价管理者要不断提高自身业务素质，不断进行知识更 新，要有对国家和人民高度负责的责任感、使命感和荣誉感，特别是要清楚地认识到设计阶段是控制和管理工程投资的关键阶段，技术与经济相结合是控制和管理工 程投资最有效的手段，一定要将价值工程理论贯穿于建设的全过程中。控制和管理工程投资，绝不能单纯地认为是某一个单位的工作，而应清楚地认识到要真正搞好 投资控制和管理，需要各单位造价管理者在不同建设阶段，都应严格控制和管理投资，它是各相关单位各不同建设阶段一个相辅相成、紧密相连、相互影响、相互制 约、不可分割的整体。 整个设计过程中还应正确运用限额设计理论、价值工程原理，将责、权、利落实到各单位和造价管理者，以真正达到控制和管理工程投资的 目的。
造价管理是地铁全 面创新管理十分重要和关键的一环，而且它的地位也应该是比较重要的。目前，造价管理的环节还比较薄弱，存在的问题还比较多，如何充分发挥投资效益，特别是 对于BT项目，为科学、客观、公正、实事求是地确定概算额，现实中在初步设计评审后，政府项目投资评审中心还要委托造价咨询机构进行时间比较长的咨询，花 费的成本是比较大的。
造价管理创新概念的提出
关于造价管理创新概念的提出是基于目前地铁多样化的建设管理模式，如深圳于2011年世界大学生运动会开幕前开通的、线路最长、工期最短、国内第一条BT地铁开 始，现在中国中铁在做成都地铁1号线延长线、3号线和7号线的BT;中国铁建在做成都地铁10号线一期的BT;还有中水也在做成都地铁的BT。另外石家庄 等城市地铁也在采用BT管理模式。地铁目前有自管、代建(乌鲁木齐地铁1号线在委托北京地铁管理公司代建)、BT、BOT(北京地铁6号线，正在酝酿 中)、PPP(北京地铁14号线、已与港铁签订协议)等建设管理模式。BT模式的造价均是基于在政府批复概算的基础上业主与BT方签署的合同皆是土建下浮 10%，系统(机电)下浮13%，但BT方介入管理的时间点又发生了比较大的变化，由最早的初设审查政府批复概算后介入、到现在的初设过程中政府尚未批复 概算介入、和即将在初设前介入，即把初设交给BT方做。造价管理的时机像北京地铁在施工方进场的同时又引入了全过程造价咨询。同时，中低速磁浮、空中铁路 等也是城轨的重要组成部分，其造价管理更是一个空白，对于造价管理创新，其任重而道远。
二、结束语
最后，在造价多种 管理模式并存的今天，创新造价管理模式是一个全新的课题，同时向我们提出了严峻的挑战，因为其涉及到政府、业主、设计、施工、监理等各利益相关方。借本次 会议东风，应该将城轨的计价规范化、系统化和体系化，使造价管理有一个独立的计价体系。同时期待着通过这次会议对造价管理的创新有一个巨大的推动，并搭建 一个造价管理创新交流研讨的平台，促进造价管理工作有一个质的飞跃和提升，充分发挥全过程造价管理的能动作用，全方位提高投资效益。并利用价值工程、特别 是“价值管理”的欧美管理理念，通过业内人士的努力，为创新造价管理翻开新的一页、谱写新的历史篇章。
作者：中铁第五勘察设计院集团有限公司王志年
